Waartoe dit boek?

Staat de integriteit van bestuurders en ambtenaren, ook in een land als Nederland, op de tocht? Het antwoord is ‘ja’. 1, omdat ook in Nederland het openbaar bestuur regelmatig met integriteitskwesties geconfronteerd wordt en, 2, omdat Nederland geen geïsoleerd eilandje is in een geglobaliseerde wereld. Overwaai effecten zijn aan de orde van de dag. Integriteit van openbaar bestuur is in veel landen, ook binnen de EU, een levensgroot probleem waarmee we niet goed raad weten en dat gemakkelijk overwaait naar andere landen. Inspanningen zijn dus nodig om de integriteit van het openbaar bestuur te stimuleren.

De kern van het woordje integriteit is het trouw zijn aan jezelf, aan de medemensen waarmee je te maken hebt, aan de organisatie (openbaar bestuur) waarvoor je werkt en, last but not least, aan de natuur van wie we allemaal afhankelijk zijn.

Een 5-tal voorwaarden wordt uitgewerkt. Voor het gemak in het boek het ‘integriteitkwintet’ genoemd. Deze zijn voor de instandhouding van integriteit van cruciaal belang:
1. Openheid: inzake beleidsontwikkeling en uitvoering. Organisatiestructuur en cultuur dinenen eveneens door openheid te worden gekenmerkt
2. Verantwoordelijkheid: principiële bereidheid tot beantwoorden van kritische vragen
3. Betrouwbaarheid: in de zin van het zich aan afspraken houden ook wanneer omstandigheden dat bemoeilijken
4. Kwaliteit: het naar eer en geweten handelen volgens professionele maatstaven
5. Inclusiviteit: kernvoorwaarde: belangen van anderen laten meewegen in besluitvorming. Staat tegenover alle vormen van ongelijkheid bevorderende exclusiviteit

Deze 5 voorwaarden zijn de aanknopingspunten voor integriteitbeleid van organisaties. In het boek worden daartoe veel suggesties gedaan.

In de praktijk betekent integriteit dat een bestuurder of ambtenaar geen misbruik maakt van de positie die hij of zij bekleedt. Posities geven altijd een zekere mate van macht en het misbruik maken van macht leidt ertoe dat onze integriteit wordt ondermijnd. Onder desintegriteit wordt dan ook verstaan het misbruik maken van een positie. Doordat een positie ons macht geeft kunnen wij een ander van ons afhankelijk maken en die ander tot iets bewegen wat hij eigenlijk helemaal niet wil, maar dat wel helemaal in ons eigen belang is.

Meestal denkt men dan aan gedrag waarmee iemand zichzelf ten onrechte verrijkt en dat wordt dan corruptie genoemd. Afhankelijkheidsrelaties zijn echter lang niet altijd gebaseerd op geld. Ze kunnen ook gebaseerd zijn op informatie, kennis, (professionele expertise), en netwerken. Daarnaast kunnen afhankelijkheidsrelaties inherent zijn aan een organisatiestructuur. Alle afhankelijkheidsrelaties vormen een integriteitsrisico. De kunst is dus goed ermee om te gaan en de grenzen in acht te nemen.

Op basis van verschillende vormen van afhankelijkheidsrelaties worden 7 vormen van desintegriteit onderscheiden en uitgewerkt. Het vervelende van al die vormen van desintegriteit is dat ze na verloop van tijd hun incidentele karakter verliezen en van structurele aard worden. Bijgevolg zijn ze niet eenvoudig te doorbreken. Het gaat om:

1. omkoopsystemen (wat we gewoonlijk corruptie noemen)
2. imperialistische netwerken, waarbij netwerken een ondoorzichtige invloed op besluitvorming oefenen
3. draaidefinities van de werkelijkheid, waarbij systematisch informatie is gemanipuleerd
4. professionele façadepatronen, onprofessioneel gedrag in stand gehouden door de professionele aura


en vervolgens een 3-tal ontsporingen van de organisatiestructuur:

5. bureauprotectionisme: een protector manipuleert een aantal van hem afhankelijke medewerkers
6. bureaupolitisme: ruimte voor een disfunctionele belangenstrijd
7. bureacratisme: disfunctionele bureaucratische rigiditeit.

In het boek wordt aan de hand van internationaal onderzoek vervolgens ingegaan op de gevolgen van desintegriteit voor de economie, de bestuursstructuur en de samenleving in het algemeen. Daarna wordt eveneens aan de hand van onderzoek naar oorzaken van desintegriteit gezocht. De meeste onderzoekers wijzen op ‘oorzaken’ die eigenlijk een voorwaardelijke functie vervullen, zoals een onafhankelijke rechtspraak, een democratische traditie, beperkte inkomensongelijkheid, enzovoort. Dat is allemaal van groot belang voor de ontwikkeling van effectief integriteitsbeleid.

Maar ik probeer ook dieper te graven en naar het verband te zoeken tussen integriteit aan de ene kant en de kenmerken van moderniteit aan de andere kant. Wie moderniteit zegt, zegt ook individualiteit en vrijheid en vooruitgang van techniek en welvaart. Die staan echter op gespannen voet met wat ik ‘inclusiviteit’ noem. Een belangrijk deel van het boek is aan dit begrip en het directe verband met integriteit gewijd. Hoe kunnen wij individueel en gezamenlijk, binnen het openbare bestuur, inclusiviteit bevorderen? Daarbij wordt ook gekeken hoe in andere langdurige cultuurvormen geprobeerd is de integriteit van openbaar bestuur te handhaven (het oude Egypte en het oude China).

Er zijn veel lessen te leren, over het belang van opvoeding en onderwijs en in dit verband vooral de ontwikkeling van moreel bewustzijn, het belang van het goede voorbeeld, onafhankelijk (integriteit) onderzoek, matige inkomensverschillen, een open maatschappelijke discussie over integriteit enzovoort.

Tenslotte wordt een 3-sporen driesporen beleid gepresenteerd met als kernelementen:
1. onderzoek: een integriteit audit met als sleutelwoorden: informatie en verantwoording
2. intern integriteitbeleid met als sleutelwoorden ‘institutionele versterking en betrouwbaarheid’
3. extern integriteitbeleid met als sleutelwoorden ‘inclusiviteit en vertrouwen’.

In sommige landen is een 4-sporenbeleid nodig omdat ook aan verbetering van de institutionele structuur moet worden gewerkt, zoals de instelling van onafhankelijke controle organen met voldoende bevoegdheden, een onafhankelijke rechtspraak, een vrije pers enzovoort.